一、最高院信访申诉难现状
关于上访申诉难，最有权威的表述来源于最高法院公布的统计数字。今年两会《最高法院工作报告》披露，近五年来，最高法院办理涉诉信访71.9万件，同比上升11.69%，而同期，最高院审查申诉和申请再审案件仅9860件，也就是说，真正进入再审的案件，仅占申诉信访件数的1.37%。
依最高院目前信访接待原则，这71.9万件上访中，或许有些案件并不符合最高法院信访接待标准。但是，从最高院信访室电视屏幕上公布的符合接待的上访人员排队登记数据看，1月份有2089件、3月份有2435件、4月份上半月有2085件涉诉上访者符合信访接待标准，两个半月共有7359件上访案例，而正常情况下，最高院2个半月审查申诉和再审案件仅有454件（将五年共再审案件9860件平均到每个月中），协调督办跨地区执行案件44件（将五年共协调督办1038件平均到每个月中），也就是说符合上访接待案件中仅有454件，占符合接待标准的6.16%得到受理和审查，而绝大部分案件则拖延下来。
注：由于须由最高院审理的终审刑事、民事和行政上诉案件，可以通过一审法院（即各高级人民法院）直接提出，最高法院必须受理，故本报告未将这部分最高院审理案件数字统计进入信访申诉之列。
还有一个大家公认的事实是：到最高院上访的案件，其实只是众多“问题案件、问题判决”中的一小部分，还有更多的当事人因慑于申诉过程的复杂和漫长而选择忍耐和沉默。
涉诉上访难主要体现在以下几个方面：
接待人员数量不能满足上访者的需求，现有信访接待政策人为造成长期上访者存在。
信访接待是到最高院申诉再审及申请执行监督时必须要走的一步，也是最难的一步。在这个环节，接待人员要对案件进行初步审查，上访者填好表后便要开始漫长的等待。每次上访，往往要等上几天、十几天，甚至几个月有的上访者也得不到接待。比如，1月有325人、3月份有637人符合上访条件而没有得到接待。截止到4月15日，仍有1122人在最高院等待接待。
得不到及时接访，直接的原因在于信访接待人员的不足。还以这2个半月信访接待情况进行分析，在这两个半月中，共有44个信访接待日，共接待信访案件4525件，平均每个工作日接待102件，每个月只有17-18个信访接待日，也就是说每个月的接待能力只能是1748-1851件，由于每月上访者数量远超过这个数字，超出部分也就接待不了。
也有的上访者因这样那样的原因不能等到当月接待而提前返回，接待人员在三次点名仍没有答应后，便取消了该上访者当月信访资格，这种情况每个月都有发生，且不是个小数目。
而如果当月得不到接待，或点名未到的，下次（月）来访都要重新排队，也有些上访者的电脑排名顺序被莫名其妙地后移。这种规定和操作便造成一部分人连续几个月得不到接待，从而造成不停地上访和重复上访者的存在。一些人甚至以上访为生，连续十几年、几十年不停的上访。
对越级上访者而言，最高院从去年四月一日起在留下上访者的资料后，要求各高级人民法院实行定时间、定人员、定领导、定责任、包案处理的“四定一包”接访方式，由各高级人民法院按照案件的审级，确定责任法院、责任领导、联系方式，并要求将责任落实情况于次月上旬在各高级人民法院来访接待室进行公示。最高法院要求上访者到各高级人民法院查询。实际上这个政策并未执行到位，仍然有大量越级上访者存在。原因首先是许多高级人民法院并未公示；其次上访者也不知道“四定一包”的具体内容，解决的并不好；第三，越级上访者，最高院在留下上访者的资料后，并未给上访者出示接待手续，上访者到高级法院查询也并不理直气壮。因此这个政策弹性很大，并不能根治越级上访者的存在，也造成重复上访，增加了最高院信访接待的压力。
接待人员工作环境不佳，精神长期处于非正常状态。
由于最高院审判能力相对固定，每个月只能有160余件（将五年共再审9860件案件平均到每个月中）案件进入再审，而上访者中符合再审的案件远远超过这个数字。2004年12月2日新华社的一篇报道中原国家信访局长认为80%的上访者要求是合理的，薄熙来同志也曾认为这个数字是90%，而司法机关一直是信访群众投诉的主要对象之一，由此可见，应该再审与能够再审之间存在着巨大的差异。这些代表最高法院的接待人员实际上并不能按现有法律接收这些该审的案件，当上访者经过漫长的等待，甚至按接待人员要求将申诉所需资料整理完备，认为上访理由充分、证据齐全、资料完备时，接待人员只能采取拖延、挑毛病、挑刺等策略搪塞上访者，而上访者走到这一步早已付出了巨大的代价和努力，从而造成他们强烈的不满，于是接待人员几乎天天面临责骂、撒泼与哀求，精神压力相当大，缺少理解与信任。
上访者中，特别是那些代表个人案件的上访者，生活艰难，生存状况低下。
这部分上访者中不服民事、行政、刑事案件判决的均有。长期的上访耗费了大量的人力、物力和精力，他们中的许多人多少都患上了这样那样的心理和生理疾病，有的甚至有家不能回。在今年1月17日北京下首场中雪的那个晚上，气温下降到了零下十余度，仍有42个上访者露宿在信访室外街道两旁的角落里，被下垫几块捡来的木板和包装箱，被上盖着塑料布。其实，即使下暴雪，温度再往下降，他们仍无助地不得不露宿于此。2月3日是农历腊月二十七，临近春节，晚上仍有20余名上访者栖息在此。这些上访者生活最为凄惨，他们白天捡些木材就地生火做饭，吃饭也简单以馒头就咸菜为主，有时白水煮面条。另有一部分人长期留宿在火车站、医院、地下通道等公共场合。稍微条件好的，他们挤在北京南站附近一些待拆的民房里，花上5到10元凑和一晚，一张双人床往往要挤5～6个人；由于住宿紧张，经常还要男女混住，一旦流行病爆发，局面将不好控制。也有一些上访者靠打工，摆摊维持在京的生计。由于对上访缺乏信心，每年都发生自杀、自残事件。今年3月5日，就在离起草人3米远的地方，在全国人大信访处路口，一个30多岁的河南上访者在当地接访人员眼皮底下，喝下近一瓶敌敌畏农药，倒在了写有“还司法公正于民”的白布上。那位自杀者和接访人员争抢药瓶，决求一死的场景，令人心碎，久久难忘，这个情景也促成了这篇调查报告的产生。注：这个报警求救电话就是起草人打的，一些上访者转告这位自杀者没有能够抢救过来。
各地接（截）访人员和上访群众情绪严重对立。
一方面，这些各地接访者力图阻止上访者上访，接访变成了截访，有时甚至态度粗野，手段几乎近似违法（相当多的上访者提出这些接访者手段完全违法），从而造成了上访者的反感和逆反心理，双方对立情绪严重，时常发生冲突。另一方面，各地将大量的人力、物力和财力用在截访上，但是却很少解决上访者本身诉求问题，上访者普遍感到耗费如此大的财力、物力和人力，如果用在解决上访者问题上，也不至于导致这么多人、这么长时间的上访，也造成对接访方式的不满。特别是在每年“两会”及重大会议召开之时，这些接访人员骤然增加，耗费巨大。比如今年两会期间仅东北某地一个中级法院就有27个人来到北京接访，每人每天按300元花费，“两会”下来一个中院系统就要花十几万元、几十万元；再比如华东某省的接访人员私下谈话时，谈起该省法院系统每年的接访费用要超过三千万元。而每个法院每年都有一笔不小的接访费用却是一个不争的事实。这些经常呼吁法院系统经费短缺却宁肯花上巨额费用做表面文章，而不肯不花钱或少花钱即可解决访民实质（诉讼）问题的法院，实属浪费国家有限的财力、渎职人民赋予的权力。
中小案件的上访者面临长期等不到结果的尴尬局面。
案子申诉到了最高院，上访者均已精疲力竭，相当一部分人处于倾家荡产状态。由于没钱聘律师，对司法援助政策也不太了解，这部分也是占绝大部分的上访者大多花很少的钱聘请一些长期上访者写诉讼文书，整理诉讼资料，这些很少具备专业法律知识的人整理的诉讼文书可想而知。与此相对的是那些争议数额较大，实力雄厚的申诉者，却可以出得起大价钱聘请知名律师所的知名律师，这些律师在专业水平及人脉上和普通的上访者不在一个档次，使本来就很稀缺的审判和接待资源轻易就被这些案件所占用。
比如一个争议四、五百万元的案件，一些律师所开出的律师费用往往达到上百万。这百万元可分期付款，大致为：先付10万元前期费用，等信访处接待人员收取案件并开列接案清单后，再付20万元，裁定重审支付20万元，案件成功翻案支付50万元。这样的收费标准还不能还价，因为还有数量不少的单位和个人出得起大价钱，足以保证这些律师所个个生意兴隆。另外一个让律师所底气十足的理由是，他们认为：正常情况下，靠排队在最高院上访申诉成功的机会微乎其微，不花钱请律师，案件就不能再审，也有特例，那就是全国影响大的案件，而这种案件，他们律师所可以免费代理，目的是提高律师所名气。
律师所的上述观点在最高院信访处上访人员中也得到了证实。社科院去年曾做过调查，在上访人员中，66.54%的人上访的目的是为了引起中央机关的重视，使得问题可以直接解决，可见多数上访人员对在最高院上访的前景看得很渺茫。
6、《民诉法》修改完毕，最高院仍然没有完整执行。
针对申诉难，上访难问题，全国人大于2007年10月28日修改通过了《民诉法》关于申诉部分，受到上访者的拥护，一度认为看到了希望。修改后的《民诉法》于2008年4月1日正式实施。修改后的《民诉法》第一百八十一条规定，人民法院收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法第一百七十九条规定情形之一的，裁定再审；不符合本法第一百七十九条规定的，裁定驳回申请。最高院信访室规定，接案后给申诉者出具有最高院盖章的《民事申请再审诉讼材料收取清单》一式三份。
虽然新《民诉法》已经正式生效，但4、5月份，除极个别案件，最高院接收上访者再审申请书后出具了这份清单外，还有少量的申诉，接待人员只留下再审申请书等诉讼材料，但不会出具《诉讼材料收取清单》，而绝大部分被接待者甚至连再审申请书也不留便被打发回来。留下再审申请书，却不出具《诉讼材料收取清单》，实际上相当于连法律白条也不给这些上访者出具，实质上等于剥夺了这些申诉者享受新《民诉法》所赋予的权益。
6月份，最高院信访室民事案件甚至连接谈也很少。据信访大厅电视屏幕上显示的来访人员接待情况数据分析，民事申诉案件除北京、福建、湖北、广西、贵州、云南、陕西七省市两个接访窗口，绝大部分得到接谈外，其它26个省、市、区兵团，是绝大部分没有接谈，未接谈率达到83.6%，其中9个省区共有188人上访，仅有13人得到接谈，未接谈率超过93%，有的几天也不接谈一个，更有人在第一个接访日早晨5点就排队领表，到月底也没有得到接待。作为全国最高审判机关，最高法院消极执行刚颁布的法律的做法，不但侵害了法律赋予申诉人的权益，还给全国各级法院树立了不遵守法律的反面典型，产生的影响是很深远的。
7、上访申诉成功率很低，上访者对法院的不满有发展到对党和国家机关的不信任趋势。
2008年4月9日，最高法院为李××出具了2008年民再申字第1号受理案件通知书。这份2008年第1号民事案件受理通知书，使人们有理由相信2008年1至3月最高法院一个民事再审申请都没有受理，数千名民事案件的申诉者苦等数日、数十日，实际上是在白白浪费时间和精力，据调查，行政案件和刑事案件的申诉也面临着与民事案件的申诉同样的困难。申诉难则导致众多上访者对法院的不满，这种不满与矛盾最高法院十分清楚，但也仅仅采取了一些防范措施，比如维持秩序的法警，即使酷暑仍身穿防弹衣，手拿电警棍，而在方便申诉方面，仍少有实质进展。
由于申诉难问题长期得不到缓解，而最高法院又是国家最高司法机关，产生的后果便是人们有理无处说，有冤不能申，构建和谐社会与法制社会，就成了一句空话。长此以往，则必然发展到对最高法院负有监管责任的中央和国家机关的不满。这种不满不是一个小数字，每一个案件的背后都牵涉一个、数个、甚至成百上千个家庭成员的利益，过去五年是71.9万个案件，今后五年，如不采取措施，将更多。
二、上访难形成原因
上访难，表面上是信访接待能力和审判资源不足的问题，实质上是一段时间以来包括最高院在内的各级法院系统及法院纪检监察部门对拥有绝对权力的法官长期处于无监管状态从而造成大量问题判决致使最高院根本无力审判，也不可能审判过来的必然的结果。
1、法纪不严，配套措施没有及时到位。
1995年2月全国人大颁布了《法官法》，《法官法》第三十二条对法官行为进行了规范，列举了不允许出现的12种行为。而现在的上访案件恰恰就是由这些不允许出现的审判行为造成的。
《法官法》还规定有本法第三十二条行为之一的，应当给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任，处分的权限和程序按照有关规定办理。按什么规定办理呢？3年半后，到1998年8月26日，最高法院才迟迟出台一个《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》（试行），1998年9月又出台了《人民法院审判纪律处分办法》（试行），就是这两个迟迟出台的为《法官法》配套的相关规定，比最高法院1991年出台的《关于人民法院工作人员纪律处分的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）在相关违法违纪人员的处理上，处分的尺度明显降低。比如《若干规定》第十条：私自制作法律文书，给予开除公职以下降职以上处分。第十二条，在审判活动中索贿受贿枉法裁判的，给予开除公职以下撤职以上处分，对其他责任人给予降级以下记大过以上处分；第十三条，在审判活动中，徇情枉法的，给予开除留用或撤职处分，对其它责任人给予降职以上记大过以下处分。而《人民法院纪律处分办法》相关违纪事实所给予的处分为：第五十三条私自制作诉讼文书，给予警告至记大过处分；情节严重的给予降级至开除处分；第四十条，故意违背事实和法律做出错误裁判的，给予警告至记大过处分，情节严重的，给予降级至开除处分。而与之对应的《刑法》第三百九十九条规定：司法工作人员徇私枉法、徇情枉法处五年以下有期徒刑或拘役，情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。2002年全国人大修改《刑法》，增加了在民事、行政审判活动中，故意违背事实和法律枉法裁判，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役。令人不解的是2003年6月，最高法院又出台关于严格执行《法官法》有关惩戒制度的若干规定，这个由最高法院审判委员会通过的《规定》距《刑法》关于枉法裁判罪的修正案通过不到一年时间，对枉法裁判的处分规定为：给予记大过或者降级处分，情节严重的，提请任免机关免除法官职务，并予以辞退或者给予撤职以上的处分。很显然，外分的尺度比《刑法》还要低。
2、各级法院纪检部门监管缺失。
今年两会《最高人民法院工作报告》披露，五年来，违法违纪的法官被查处数量逐年下降，其中，利用审判权和执行权贪赃枉法、徇私舞弊的，从2003年的468人下降到2007年的218人，下降53.42%。与之形成显明对比的是《中国青年报》率先于3月底将安徽阜阳两位行贿的法院院长仍然戴着买来的“乌纱帽”事件曝光，这些买官者早已触犯《刑法》，尽管有人从2004年开始不断地上告这两位院长，甚至网上举报，尽管行贿事实已经得到法院判决书认定，相关纪检部门仍充作哑巴和瞎子，上级法院仍然继续提名受贿者当法院院长，我们便不得不怀疑这个数字究竟有多少水分。行贿者的钱从哪儿来的，还不是通过枉法裁判得到当事人好处而来？因此，容忍一个问题法官的存在，就会有无数个“问题判决”的产生，而众多的问题法官，催生了众多的问题判决。这才是最高院上访者人数逐年增加，最终导致审判能力与上访案件数量严重不适应的根本所在。
以起草人的案件为例，原审判长是“全国十佳法院”最优秀的法官，每年该院荣誉榜上他都排第一或第二的位置。但是就是这么一个明星法官却“伪造司法文书，枉法裁判，欺骗当事人”，这些违法证据绝大部分就在卷中，少量的因当事人无法提供原件，但也提供了足以证明其已经涉嫌触犯《刑法》的复印件请求相关部门查处。但是从2004年9月开始，起草人先后向三级法院纪检部门实名举报（控告）该法官行为，甚至用特快专递直寄三级法院院长（均有存底），至今没有人答复和受理。
依据《人民法院查处违纪案件的暂行办法》第十六条相关规定，对检举、控告人民法院及其工作人员违法、违纪问题，按管辖范围进行审查。经初步调查后，认为构成违法违纪应当给予纪律处分的，应立案调查；不构成违法违纪或反映失实的，不予立案，并视情况将不予立案的原因告诉检举控告人。对不属本院管辖的，应移送有管辖权的人民法院监督部门处理。我国《刑法》第八十六条规定，人民法院、人民检察院或公安机关对于报案控告、举报，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实的需要追究刑事责任的时候应予立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人，控告人如果不服，可以申请复议。
对违法违纪法官的举报、控告，相关部门采取明显剥夺法规法纪所赋予的举报人权益的做法可以说是普遍现象。控告、举报没有人理，即不予立案，也不予答复，更别说法院法纪部门主动发现违法违纪的行为与案件线索了。在最高法院申诉的九个多月时间里，其纪检、监察部门接待来访的人员数目长期以来永远是个“0”字，而在信访处内及门外街道两旁，则经常张贴有举报各级法院法官的举报信，也有举报最高院法官的。许多上访者在下面基层法院举报无果后，至最高法院举报仍吃闭门羹：最高法院在来访登记表上看到举报下面法官违纪问题，便以没有高级法院裁定，他们不予接待为由，拒绝接谈。说是将这些信息反馈回下级法院，而如果下级法院能够答复和受理，这些人也不至于到最高法院举报。
最高法院不接举报也明显违反了自己制定的《人民法院查处违纪案件的暂行办法》第十六条相关规定，该办法规定，对检举、控告人民法院及其工作人员违法、违纪问题，按管辖范围进行审查。而最高法院连举报信、控告信都不接，怎么审查？由于最高院不接举报，上访者便陆续到全国人大、中纪委、最高检举报，得到的答复都是法官违纪问题要到最高法举报。在最高法不接谈的情况下，他们不得不去国内外新闻媒体、去国际组织驻华机构和有关国家的驻华使馆甚至“两会”时闯人大代表驻地，许多人因此而被拘役、劳改甚至判刑。
举报无门使本已处分标准明显偏低的法纪成了摆设，让拥有至高权力的法官处于无监督状态，而无监督的权力又必然造成腐败，2003年至2007年，最高法院办理涉诉信访同比上升11.69%，不能不说与此没有必然的联系。在枉法裁判者眼里，党纪国法即使触犯也有一大帮人给予暗中保护，而一旦触犯自己还能获取相当丰厚的回报，这种违法违纪的低成本、高收益，造成众多法官乐此不疲。还以起草人经历的一个案子为例，二审期间，相关法官就拿着起草人给最高法院院长和高级法院院长的控告信（因为控告信上讲，举报证据就在卷中，案卷就在某法官手中），却对举报事实充耳不闻，明知一审裁定是枉法的，反而违反法律规定（不该审的予以审理，该审的却不予审理）将相对比较公正的判决予以改判，终审支持审判过程中有明显枉法裁判行为的法官做出的裁定，令人深思。
综上，最高法院上访难问题，并非天灾，而是人祸。是法院对违纪法官的危害性认识不足，法院纪检系统长期监管不到位造成众多“问题案件，瑕疵判决”，以至最终造成最高法院审理都审判不过来的必然结果。
三、建议
请求中央统一部署，在全国范围内对这些上访者的“问题案件”来一次集中审理。
这次对“问题案件”的集中审理，不同于改革开放初期“平反”冤、假、错案工作，
应该在现行法律柜架内依法进行。同时，中央应临时成立相应督查机构，监督最高法院和基层法院这项工作的正常进行，避免走过场，该重审的案子一定能够进入重审，即使不该重审的，也一定要给当事人一个合法说法（驳回再审）。
中央临时成立督查机构很有必要。一些省市曾搞过“大接访”活动，当时对外宣称每一个信访申诉者都给明确答复，实际上基本没有给答复。虽然解决了一些问题，但离彻底解决问题还有很大的距离，甚至被上访者戏称为走过场。社科院调查表明，各地大接访活动，真正解决问题的仅占千分之二。又比如某省政法委2005年10月搞过一次“大接访”，当地高院的一位主要领导在听完一个案情汇报后，握着当事人的手，说两个月解决问题，这个表态和照片还当作新闻刊登在当地各大媒体，至今过去两年多，问题仍没有解决，司法公信力受到严重挑战。
2、严格执行现有的纪检、监督规定，及时补充新形势下出现的法纪空缺。
从思想上，各级法院及其纪检部门要认识到严格履行职责是社会主义法制建设中重要的环节，对枉法违纪法官进行坚决处理。具体说来，就是在相关规定中，补充对举报、控告的答复制度，对所有举报和控告，无论立案与否，均应在规定时间按相应程序给予答复，并允许申诉；同时建立对不作为纪检监督机关的责任追究制度。比如规定在举报答复时间内，相关法院不予答复，举报人有权到上级法院进行举报，举报费用由原受理单位报销；举报人举出证据，证明原受理单位在规定时间内未予答复后，上级法院必须受理并按期答复；一经查实，初次受理法院相关人员要受到查处，直至撤职。
其实，法官违法、违纪问题较其它领域的腐败行为而言，是最容易治理的。首先，违法、违纪审理有明确的侵害对象，给当事人造成的损失巨大，不可能不告；其次，这些违法、违纪审理的事实总要在审理过程中（比如案卷里）留下痕迹，查处并不难，甚至一目了然；关键是相关法纪部门能否履行自己的职责，对违法违纪现象能否给予查处。
只有对举报、控告依法处理，才能有效形成对枉法违纪法官的威慑作用，减少问题案件的产生，从根本上降低最高院信访数量。
3、各级法院应改革目前的奖惩制度和职级晋升制度。
一方面，坚决把问题法官清出法院系统和法官队伍，同时把那些思想正派、专业知识丰富的大学法律系毕业生招进法院，随着大批法学专业学生走向社会，目前这一条件已经成熟。另一方面，要建立让那些默默无闻、公正审理的法官在受奖、提级、提职方面得到实惠的制度。比如，逐步建立起对长期秉公执法，在一定时间内没有改判或没有告状的法官，可以自动晋级、晋职的晋升制度，让守法者看到盼头。而对那些总有上访举报的法官，即使达不到党政纪处分的标准，也应规定在一定时期不得重用。
这个政策的制定十分有必要。从阜阳中院窝案和武汉、深圳和沈阳中院串案看，法官队伍中确实存在相当数量的跑官、卖官现象，而跑官与枉法两者有必然的联系。通过制定法官长久公正判案就能自动提级、提职政策可在一定程度上减少跑官以及为跑官筹钱而枉法现象的发生。
4、最高法院应严格并模范遵守法律、法规与规定，并逐步改目前等候接访过渡为预约接访。
比如，《民诉法》关于再审的相关规定，再比如“四定一包”信访接待制度。刚颁布的法律，最高法消极遵守，下面法院就会效仿。“四定一包”信访接待制度，最高院让各高级法院严格执行，而将自己排除在外，这实在与最高法的地位、作用不相符。
另外，目前的接访制度，费时、费力、效率低，最高院应拿出勇气，变目前接访方式为预约接待，在减少申诉成本的同时，保证每一个申诉上访者一定时间内都得到处理结果。
请中央有关部门协调驻京高校及研究机构法律学在读研究生或博士生，在一定时期
内定期轮流在最高院信访接待处以社会实践的形式，给上访者以司法援助。这种社会实践形式的司法援助可以起到三个作用：首先，帮助上访者分析案情，进而整理诉讼资料，达到援助的目的，进而提高最高院信访接待效率。第二，对确属上访无理者进行劝阻。这种非政府法律专业人士的劝阻效果要好于各级接访人员的劝阻，最终使他们息诉停访。第三，也有利于学生们的学业和专业水平的提高。
刘健康 等248人申诉者共同完成
电 话：13333320985
E-mail：JKL20070311@sohu.com
关于上访申诉难，最有权威的表述来源于最高法院公布的统计数字。今年两会《最高法院工作报告》披露，近五年来，最高法院办理涉诉信访71.9万件，同比上升11.69%，而同期，最高院审查申诉和申请再审案件仅9860件，也就是说，真正进入再审的案件，仅占申诉信访件数的1.37%。
依最高院目前信访接待原则，这71.9万件上访中，或许有些案件并不符合最高法院信访接待标准。但是，从最高院信访室电视屏幕上公布的符合接待的上访人员排队登记数据看，1月份有2089件、3月份有2435件、4月份上半月有2085件涉诉上访者符合信访接待标准，两个半月共有7359件上访案例，而正常情况下，最高院2个半月审查申诉和再审案件仅有454件（将五年共再审案件9860件平均到每个月中），协调督办跨地区执行案件44件（将五年共协调督办1038件平均到每个月中），也就是说符合上访接待案件中仅有454件，占符合接待标准的6.16%得到受理和审查，而绝大部分案件则拖延下来。
注：由于须由最高院审理的终审刑事、民事和行政上诉案件，可以通过一审法院（即各高级人民法院）直接提出，最高法院必须受理，故本报告未将这部分最高院审理案件数字统计进入信访申诉之列。
还有一个大家公认的事实是：到最高院上访的案件，其实只是众多“问题案件、问题判决”中的一小部分，还有更多的当事人因慑于申诉过程的复杂和漫长而选择忍耐和沉默。
涉诉上访难主要体现在以下几个方面：
接待人员数量不能满足上访者的需求，现有信访接待政策人为造成长期上访者存在。
信访接待是到最高院申诉再审及申请执行监督时必须要走的一步，也是最难的一步。在这个环节，接待人员要对案件进行初步审查，上访者填好表后便要开始漫长的等待。每次上访，往往要等上几天、十几天，甚至几个月有的上访者也得不到接待。比如，1月有325人、3月份有637人符合上访条件而没有得到接待。截止到4月15日，仍有1122人在最高院等待接待。
得不到及时接访，直接的原因在于信访接待人员的不足。还以这2个半月信访接待情况进行分析，在这两个半月中，共有44个信访接待日，共接待信访案件4525件，平均每个工作日接待102件，每个月只有17-18个信访接待日，也就是说每个月的接待能力只能是1748-1851件，由于每月上访者数量远超过这个数字，超出部分也就接待不了。
也有的上访者因这样那样的原因不能等到当月接待而提前返回，接待人员在三次点名仍没有答应后，便取消了该上访者当月信访资格，这种情况每个月都有发生，且不是个小数目。
而如果当月得不到接待，或点名未到的，下次（月）来访都要重新排队，也有些上访者的电脑排名顺序被莫名其妙地后移。这种规定和操作便造成一部分人连续几个月得不到接待，从而造成不停地上访和重复上访者的存在。一些人甚至以上访为生，连续十几年、几十年不停的上访。
对越级上访者而言，最高院从去年四月一日起在留下上访者的资料后，要求各高级人民法院实行定时间、定人员、定领导、定责任、包案处理的“四定一包”接访方式，由各高级人民法院按照案件的审级，确定责任法院、责任领导、联系方式，并要求将责任落实情况于次月上旬在各高级人民法院来访接待室进行公示。最高法院要求上访者到各高级人民法院查询。实际上这个政策并未执行到位，仍然有大量越级上访者存在。原因首先是许多高级人民法院并未公示；其次上访者也不知道“四定一包”的具体内容，解决的并不好；第三，越级上访者，最高院在留下上访者的资料后，并未给上访者出示接待手续，上访者到高级法院查询也并不理直气壮。因此这个政策弹性很大，并不能根治越级上访者的存在，也造成重复上访，增加了最高院信访接待的压力。
接待人员工作环境不佳，精神长期处于非正常状态。
由于最高院审判能力相对固定，每个月只能有160余件（将五年共再审9860件案件平均到每个月中）案件进入再审，而上访者中符合再审的案件远远超过这个数字。2004年12月2日新华社的一篇报道中原国家信访局长认为80%的上访者要求是合理的，薄熙来同志也曾认为这个数字是90%，而司法机关一直是信访群众投诉的主要对象之一，由此可见，应该再审与能够再审之间存在着巨大的差异。这些代表最高法院的接待人员实际上并不能按现有法律接收这些该审的案件，当上访者经过漫长的等待，甚至按接待人员要求将申诉所需资料整理完备，认为上访理由充分、证据齐全、资料完备时，接待人员只能采取拖延、挑毛病、挑刺等策略搪塞上访者，而上访者走到这一步早已付出了巨大的代价和努力，从而造成他们强烈的不满，于是接待人员几乎天天面临责骂、撒泼与哀求，精神压力相当大，缺少理解与信任。
上访者中，特别是那些代表个人案件的上访者，生活艰难，生存状况低下。
这部分上访者中不服民事、行政、刑事案件判决的均有。长期的上访耗费了大量的人力、物力和精力，他们中的许多人多少都患上了这样那样的心理和生理疾病，有的甚至有家不能回。在今年1月17日北京下首场中雪的那个晚上，气温下降到了零下十余度，仍有42个上访者露宿在信访室外街道两旁的角落里，被下垫几块捡来的木板和包装箱，被上盖着塑料布。其实，即使下暴雪，温度再往下降，他们仍无助地不得不露宿于此。2月3日是农历腊月二十七，临近春节，晚上仍有20余名上访者栖息在此。这些上访者生活最为凄惨，他们白天捡些木材就地生火做饭，吃饭也简单以馒头就咸菜为主，有时白水煮面条。另有一部分人长期留宿在火车站、医院、地下通道等公共场合。稍微条件好的，他们挤在北京南站附近一些待拆的民房里，花上5到10元凑和一晚，一张双人床往往要挤5～6个人；由于住宿紧张，经常还要男女混住，一旦流行病爆发，局面将不好控制。也有一些上访者靠打工，摆摊维持在京的生计。由于对上访缺乏信心，每年都发生自杀、自残事件。今年3月5日，就在离起草人3米远的地方，在全国人大信访处路口，一个30多岁的河南上访者在当地接访人员眼皮底下，喝下近一瓶敌敌畏农药，倒在了写有“还司法公正于民”的白布上。那位自杀者和接访人员争抢药瓶，决求一死的场景，令人心碎，久久难忘，这个情景也促成了这篇调查报告的产生。注：这个报警求救电话就是起草人打的，一些上访者转告这位自杀者没有能够抢救过来。
各地接（截）访人员和上访群众情绪严重对立。
一方面，这些各地接访者力图阻止上访者上访，接访变成了截访，有时甚至态度粗野，手段几乎近似违法（相当多的上访者提出这些接访者手段完全违法），从而造成了上访者的反感和逆反心理，双方对立情绪严重，时常发生冲突。另一方面，各地将大量的人力、物力和财力用在截访上，但是却很少解决上访者本身诉求问题，上访者普遍感到耗费如此大的财力、物力和人力，如果用在解决上访者问题上，也不至于导致这么多人、这么长时间的上访，也造成对接访方式的不满。特别是在每年“两会”及重大会议召开之时，这些接访人员骤然增加，耗费巨大。比如今年两会期间仅东北某地一个中级法院就有27个人来到北京接访，每人每天按300元花费，“两会”下来一个中院系统就要花十几万元、几十万元；再比如华东某省的接访人员私下谈话时，谈起该省法院系统每年的接访费用要超过三千万元。而每个法院每年都有一笔不小的接访费用却是一个不争的事实。这些经常呼吁法院系统经费短缺却宁肯花上巨额费用做表面文章，而不肯不花钱或少花钱即可解决访民实质（诉讼）问题的法院，实属浪费国家有限的财力、渎职人民赋予的权力。
中小案件的上访者面临长期等不到结果的尴尬局面。
案子申诉到了最高院，上访者均已精疲力竭，相当一部分人处于倾家荡产状态。由于没钱聘律师，对司法援助政策也不太了解，这部分也是占绝大部分的上访者大多花很少的钱聘请一些长期上访者写诉讼文书，整理诉讼资料，这些很少具备专业法律知识的人整理的诉讼文书可想而知。与此相对的是那些争议数额较大，实力雄厚的申诉者，却可以出得起大价钱聘请知名律师所的知名律师，这些律师在专业水平及人脉上和普通的上访者不在一个档次，使本来就很稀缺的审判和接待资源轻易就被这些案件所占用。
比如一个争议四、五百万元的案件，一些律师所开出的律师费用往往达到上百万。这百万元可分期付款，大致为：先付10万元前期费用，等信访处接待人员收取案件并开列接案清单后，再付20万元，裁定重审支付20万元，案件成功翻案支付50万元。这样的收费标准还不能还价，因为还有数量不少的单位和个人出得起大价钱，足以保证这些律师所个个生意兴隆。另外一个让律师所底气十足的理由是，他们认为：正常情况下，靠排队在最高院上访申诉成功的机会微乎其微，不花钱请律师，案件就不能再审，也有特例，那就是全国影响大的案件，而这种案件，他们律师所可以免费代理，目的是提高律师所名气。
律师所的上述观点在最高院信访处上访人员中也得到了证实。社科院去年曾做过调查，在上访人员中，66.54%的人上访的目的是为了引起中央机关的重视，使得问题可以直接解决，可见多数上访人员对在最高院上访的前景看得很渺茫。
6、《民诉法》修改完毕，最高院仍然没有完整执行。
针对申诉难，上访难问题，全国人大于2007年10月28日修改通过了《民诉法》关于申诉部分，受到上访者的拥护，一度认为看到了希望。修改后的《民诉法》于2008年4月1日正式实施。修改后的《民诉法》第一百八十一条规定，人民法院收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法第一百七十九条规定情形之一的，裁定再审；不符合本法第一百七十九条规定的，裁定驳回申请。最高院信访室规定，接案后给申诉者出具有最高院盖章的《民事申请再审诉讼材料收取清单》一式三份。
虽然新《民诉法》已经正式生效，但4、5月份，除极个别案件，最高院接收上访者再审申请书后出具了这份清单外，还有少量的申诉，接待人员只留下再审申请书等诉讼材料，但不会出具《诉讼材料收取清单》，而绝大部分被接待者甚至连再审申请书也不留便被打发回来。留下再审申请书，却不出具《诉讼材料收取清单》，实际上相当于连法律白条也不给这些上访者出具，实质上等于剥夺了这些申诉者享受新《民诉法》所赋予的权益。
6月份，最高院信访室民事案件甚至连接谈也很少。据信访大厅电视屏幕上显示的来访人员接待情况数据分析，民事申诉案件除北京、福建、湖北、广西、贵州、云南、陕西七省市两个接访窗口，绝大部分得到接谈外，其它26个省、市、区兵团，是绝大部分没有接谈，未接谈率达到83.6%，其中9个省区共有188人上访，仅有13人得到接谈，未接谈率超过93%，有的几天也不接谈一个，更有人在第一个接访日早晨5点就排队领表，到月底也没有得到接待。作为全国最高审判机关，最高法院消极执行刚颁布的法律的做法，不但侵害了法律赋予申诉人的权益，还给全国各级法院树立了不遵守法律的反面典型，产生的影响是很深远的。
7、上访申诉成功率很低，上访者对法院的不满有发展到对党和国家机关的不信任趋势。
2008年4月9日，最高法院为李××出具了2008年民再申字第1号受理案件通知书。这份2008年第1号民事案件受理通知书，使人们有理由相信2008年1至3月最高法院一个民事再审申请都没有受理，数千名民事案件的申诉者苦等数日、数十日，实际上是在白白浪费时间和精力，据调查，行政案件和刑事案件的申诉也面临着与民事案件的申诉同样的困难。申诉难则导致众多上访者对法院的不满，这种不满与矛盾最高法院十分清楚，但也仅仅采取了一些防范措施，比如维持秩序的法警，即使酷暑仍身穿防弹衣，手拿电警棍，而在方便申诉方面，仍少有实质进展。
由于申诉难问题长期得不到缓解，而最高法院又是国家最高司法机关，产生的后果便是人们有理无处说，有冤不能申，构建和谐社会与法制社会，就成了一句空话。长此以往，则必然发展到对最高法院负有监管责任的中央和国家机关的不满。这种不满不是一个小数字，每一个案件的背后都牵涉一个、数个、甚至成百上千个家庭成员的利益，过去五年是71.9万个案件，今后五年，如不采取措施，将更多。
二、上访难形成原因
上访难，表面上是信访接待能力和审判资源不足的问题，实质上是一段时间以来包括最高院在内的各级法院系统及法院纪检监察部门对拥有绝对权力的法官长期处于无监管状态从而造成大量问题判决致使最高院根本无力审判，也不可能审判过来的必然的结果。
1、法纪不严，配套措施没有及时到位。
1995年2月全国人大颁布了《法官法》，《法官法》第三十二条对法官行为进行了规范，列举了不允许出现的12种行为。而现在的上访案件恰恰就是由这些不允许出现的审判行为造成的。
《法官法》还规定有本法第三十二条行为之一的，应当给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任，处分的权限和程序按照有关规定办理。按什么规定办理呢？3年半后，到1998年8月26日，最高法院才迟迟出台一个《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》（试行），1998年9月又出台了《人民法院审判纪律处分办法》（试行），就是这两个迟迟出台的为《法官法》配套的相关规定，比最高法院1991年出台的《关于人民法院工作人员纪律处分的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）在相关违法违纪人员的处理上，处分的尺度明显降低。比如《若干规定》第十条：私自制作法律文书，给予开除公职以下降职以上处分。第十二条，在审判活动中索贿受贿枉法裁判的，给予开除公职以下撤职以上处分，对其他责任人给予降级以下记大过以上处分；第十三条，在审判活动中，徇情枉法的，给予开除留用或撤职处分，对其它责任人给予降职以上记大过以下处分。而《人民法院纪律处分办法》相关违纪事实所给予的处分为：第五十三条私自制作诉讼文书，给予警告至记大过处分；情节严重的给予降级至开除处分；第四十条，故意违背事实和法律做出错误裁判的，给予警告至记大过处分，情节严重的，给予降级至开除处分。而与之对应的《刑法》第三百九十九条规定：司法工作人员徇私枉法、徇情枉法处五年以下有期徒刑或拘役，情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。2002年全国人大修改《刑法》，增加了在民事、行政审判活动中，故意违背事实和法律枉法裁判，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役。令人不解的是2003年6月，最高法院又出台关于严格执行《法官法》有关惩戒制度的若干规定，这个由最高法院审判委员会通过的《规定》距《刑法》关于枉法裁判罪的修正案通过不到一年时间，对枉法裁判的处分规定为：给予记大过或者降级处分，情节严重的，提请任免机关免除法官职务，并予以辞退或者给予撤职以上的处分。很显然，外分的尺度比《刑法》还要低。
2、各级法院纪检部门监管缺失。
今年两会《最高人民法院工作报告》披露，五年来，违法违纪的法官被查处数量逐年下降，其中，利用审判权和执行权贪赃枉法、徇私舞弊的，从2003年的468人下降到2007年的218人，下降53.42%。与之形成显明对比的是《中国青年报》率先于3月底将安徽阜阳两位行贿的法院院长仍然戴着买来的“乌纱帽”事件曝光，这些买官者早已触犯《刑法》，尽管有人从2004年开始不断地上告这两位院长，甚至网上举报，尽管行贿事实已经得到法院判决书认定，相关纪检部门仍充作哑巴和瞎子，上级法院仍然继续提名受贿者当法院院长，我们便不得不怀疑这个数字究竟有多少水分。行贿者的钱从哪儿来的，还不是通过枉法裁判得到当事人好处而来？因此，容忍一个问题法官的存在，就会有无数个“问题判决”的产生，而众多的问题法官，催生了众多的问题判决。这才是最高院上访者人数逐年增加，最终导致审判能力与上访案件数量严重不适应的根本所在。
以起草人的案件为例，原审判长是“全国十佳法院”最优秀的法官，每年该院荣誉榜上他都排第一或第二的位置。但是就是这么一个明星法官却“伪造司法文书，枉法裁判，欺骗当事人”，这些违法证据绝大部分就在卷中，少量的因当事人无法提供原件，但也提供了足以证明其已经涉嫌触犯《刑法》的复印件请求相关部门查处。但是从2004年9月开始，起草人先后向三级法院纪检部门实名举报（控告）该法官行为，甚至用特快专递直寄三级法院院长（均有存底），至今没有人答复和受理。
依据《人民法院查处违纪案件的暂行办法》第十六条相关规定，对检举、控告人民法院及其工作人员违法、违纪问题，按管辖范围进行审查。经初步调查后，认为构成违法违纪应当给予纪律处分的，应立案调查；不构成违法违纪或反映失实的，不予立案，并视情况将不予立案的原因告诉检举控告人。对不属本院管辖的，应移送有管辖权的人民法院监督部门处理。我国《刑法》第八十六条规定，人民法院、人民检察院或公安机关对于报案控告、举报，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实的需要追究刑事责任的时候应予立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人，控告人如果不服，可以申请复议。
对违法违纪法官的举报、控告，相关部门采取明显剥夺法规法纪所赋予的举报人权益的做法可以说是普遍现象。控告、举报没有人理，即不予立案，也不予答复，更别说法院法纪部门主动发现违法违纪的行为与案件线索了。在最高法院申诉的九个多月时间里，其纪检、监察部门接待来访的人员数目长期以来永远是个“0”字，而在信访处内及门外街道两旁，则经常张贴有举报各级法院法官的举报信，也有举报最高院法官的。许多上访者在下面基层法院举报无果后，至最高法院举报仍吃闭门羹：最高法院在来访登记表上看到举报下面法官违纪问题，便以没有高级法院裁定，他们不予接待为由，拒绝接谈。说是将这些信息反馈回下级法院，而如果下级法院能够答复和受理，这些人也不至于到最高法院举报。
最高法院不接举报也明显违反了自己制定的《人民法院查处违纪案件的暂行办法》第十六条相关规定，该办法规定，对检举、控告人民法院及其工作人员违法、违纪问题，按管辖范围进行审查。而最高法院连举报信、控告信都不接，怎么审查？由于最高院不接举报，上访者便陆续到全国人大、中纪委、最高检举报，得到的答复都是法官违纪问题要到最高法举报。在最高法不接谈的情况下，他们不得不去国内外新闻媒体、去国际组织驻华机构和有关国家的驻华使馆甚至“两会”时闯人大代表驻地，许多人因此而被拘役、劳改甚至判刑。
举报无门使本已处分标准明显偏低的法纪成了摆设，让拥有至高权力的法官处于无监督状态，而无监督的权力又必然造成腐败，2003年至2007年，最高法院办理涉诉信访同比上升11.69%，不能不说与此没有必然的联系。在枉法裁判者眼里，党纪国法即使触犯也有一大帮人给予暗中保护，而一旦触犯自己还能获取相当丰厚的回报，这种违法违纪的低成本、高收益，造成众多法官乐此不疲。还以起草人经历的一个案子为例，二审期间，相关法官就拿着起草人给最高法院院长和高级法院院长的控告信（因为控告信上讲，举报证据就在卷中，案卷就在某法官手中），却对举报事实充耳不闻，明知一审裁定是枉法的，反而违反法律规定（不该审的予以审理，该审的却不予审理）将相对比较公正的判决予以改判，终审支持审判过程中有明显枉法裁判行为的法官做出的裁定，令人深思。
综上，最高法院上访难问题，并非天灾，而是人祸。是法院对违纪法官的危害性认识不足，法院纪检系统长期监管不到位造成众多“问题案件，瑕疵判决”，以至最终造成最高法院审理都审判不过来的必然结果。
三、建议
请求中央统一部署，在全国范围内对这些上访者的“问题案件”来一次集中审理。
这次对“问题案件”的集中审理，不同于改革开放初期“平反”冤、假、错案工作，
应该在现行法律柜架内依法进行。同时，中央应临时成立相应督查机构，监督最高法院和基层法院这项工作的正常进行，避免走过场，该重审的案子一定能够进入重审，即使不该重审的，也一定要给当事人一个合法说法（驳回再审）。
中央临时成立督查机构很有必要。一些省市曾搞过“大接访”活动，当时对外宣称每一个信访申诉者都给明确答复，实际上基本没有给答复。虽然解决了一些问题，但离彻底解决问题还有很大的距离，甚至被上访者戏称为走过场。社科院调查表明，各地大接访活动，真正解决问题的仅占千分之二。又比如某省政法委2005年10月搞过一次“大接访”，当地高院的一位主要领导在听完一个案情汇报后，握着当事人的手，说两个月解决问题，这个表态和照片还当作新闻刊登在当地各大媒体，至今过去两年多，问题仍没有解决，司法公信力受到严重挑战。
2、严格执行现有的纪检、监督规定，及时补充新形势下出现的法纪空缺。
从思想上，各级法院及其纪检部门要认识到严格履行职责是社会主义法制建设中重要的环节，对枉法违纪法官进行坚决处理。具体说来，就是在相关规定中，补充对举报、控告的答复制度，对所有举报和控告，无论立案与否，均应在规定时间按相应程序给予答复，并允许申诉；同时建立对不作为纪检监督机关的责任追究制度。比如规定在举报答复时间内，相关法院不予答复，举报人有权到上级法院进行举报，举报费用由原受理单位报销；举报人举出证据，证明原受理单位在规定时间内未予答复后，上级法院必须受理并按期答复；一经查实，初次受理法院相关人员要受到查处，直至撤职。
其实，法官违法、违纪问题较其它领域的腐败行为而言，是最容易治理的。首先，违法、违纪审理有明确的侵害对象，给当事人造成的损失巨大，不可能不告；其次，这些违法、违纪审理的事实总要在审理过程中（比如案卷里）留下痕迹，查处并不难，甚至一目了然；关键是相关法纪部门能否履行自己的职责，对违法违纪现象能否给予查处。
只有对举报、控告依法处理，才能有效形成对枉法违纪法官的威慑作用，减少问题案件的产生，从根本上降低最高院信访数量。
3、各级法院应改革目前的奖惩制度和职级晋升制度。
一方面，坚决把问题法官清出法院系统和法官队伍，同时把那些思想正派、专业知识丰富的大学法律系毕业生招进法院，随着大批法学专业学生走向社会，目前这一条件已经成熟。另一方面，要建立让那些默默无闻、公正审理的法官在受奖、提级、提职方面得到实惠的制度。比如，逐步建立起对长期秉公执法，在一定时间内没有改判或没有告状的法官，可以自动晋级、晋职的晋升制度，让守法者看到盼头。而对那些总有上访举报的法官，即使达不到党政纪处分的标准，也应规定在一定时期不得重用。
这个政策的制定十分有必要。从阜阳中院窝案和武汉、深圳和沈阳中院串案看，法官队伍中确实存在相当数量的跑官、卖官现象，而跑官与枉法两者有必然的联系。通过制定法官长久公正判案就能自动提级、提职政策可在一定程度上减少跑官以及为跑官筹钱而枉法现象的发生。
4、最高法院应严格并模范遵守法律、法规与规定，并逐步改目前等候接访过渡为预约接访。
比如，《民诉法》关于再审的相关规定，再比如“四定一包”信访接待制度。刚颁布的法律，最高法消极遵守，下面法院就会效仿。“四定一包”信访接待制度，最高院让各高级法院严格执行，而将自己排除在外，这实在与最高法的地位、作用不相符。
另外，目前的接访制度，费时、费力、效率低，最高院应拿出勇气，变目前接访方式为预约接待，在减少申诉成本的同时，保证每一个申诉上访者一定时间内都得到处理结果。
请中央有关部门协调驻京高校及研究机构法律学在读研究生或博士生，在一定时期
内定期轮流在最高院信访接待处以社会实践的形式，给上访者以司法援助。这种社会实践形式的司法援助可以起到三个作用：首先，帮助上访者分析案情，进而整理诉讼资料，达到援助的目的，进而提高最高院信访接待效率。第二，对确属上访无理者进行劝阻。这种非政府法律专业人士的劝阻效果要好于各级接访人员的劝阻，最终使他们息诉停访。第三，也有利于学生们的学业和专业水平的提高。
刘健康 等248人申诉者共同完成
电 话：13333320985
E-mail：JKL20070311@sohu.com
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